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行政和军事，是两条截然不同的治理方式。
打天下和坐天下的思路也不相同。
正因如此，文臣队伍不可或缺。培养自己的文臣队伍刻不容缓。
登州地处一角，远离宋庭中心，是一个可以安心施政的地方。
这次的行进路线，是乘船顺流而下，在出海口折向东南，在登州府登陆，全程近千里。如果走陆路，他们这么多人，至少需要十五天。而乘船，则不到十天就到达了登州。
自从梁山水泊打通了五丈河，获得了出海的渠道，梁山就如同龙入大海，势力范围继续扩大。
因此，这次出行，武大、杜千、宋万、扈成、杜兴也一块跟着前往，船队路过济南府时，还将铁面孔目裴宣带了去。
二月十二，晁盖一行抵达登州海港。
林冲、宗泽、顾大嫂、孙新、郝思文、李俊、阮小七等人前来迎接。一番安置之后，两百巾帼营分成两支队伍，在扈三娘、贾夫人的带领下，一人五个县，开始巡回表演。陷阵营军士随行护卫。
而晁盖也在登州开始了自己的官制改革。
首先，要了解登州府的官吏结构。
登州长官为知州、副手为通判，文臣方面承接六部工作的称为六曹，武臣方面，分为管理兵马的都监；管理监狱的监押；负责治安的巡检等。
这些统称为命官。人数在12人。
辅佐命官的佐吏，比如孔目官、押司官、鼓角、宴设、知客等职务。
这些被称为公人。人数为20人。
公人之下，坐在屋里，处理具体公务的办事员，被称为人吏，共计45人。
公人和人吏，统称公吏，是有编制，官府发放月俸的人员。
在人吏下面，有专门追催公事的，称为行走。人数约在百人左右。他们没有月俸，但靠着提成过活。
州府中，公吏和行走十倍于官员，他们密布官员周围，承办各种具体政务。
在落后的交通通讯条件下，各类公吏经常奔走于州府之间、州县之间及各官衙之间，对于保持政令的上行下达起了重要作用。
此外，在灾伤赈济、兴修水利、修城筑路等各种公共事务的运作过程中，公吏均参与具体承办。
这就是目前登州的官吏结构。官少吏多，层层分包，既不高效，也不严密。官与吏的矛盾突出。
一方面是高福利的官员，崇尚清谈，不通实务。许多官员都是外地来任职的书生，除了读书，不会做事，即便想干事，也是两眼一抹黑，事情办成夹生饭；公吏们长期在当地，熟门熟路，稍微一出手，问题就解决，获得大家赞赏。官员干脆就都委托给公吏们去做了，自己落得清闲。
一方面是精通政务的吏人缺乏考评晋升等有效的激励政策，出职入仕的机会较少，所任事务繁重，待遇微薄，一有过犯责罚也较重，使为吏者难以自尊自爱，往往利用机会营私舞弊。
“为民之害者，莫大于公人无赖不逞之徒，散出乡村，乘威怙势，恐喝良善。小邀酒食，大索货财，秋取稻禾、夏求丝麦，稍不如意，鞭絷随之，民之畏怖，甚于盗贼……”
这段对吏人的描述可谓是生动形象。
晁盖想要登州进行的改革，如果不从头到位进行一次大变动，是没有效果的，因为宋朝官府这种官、吏权责失衡的行政模式，从根子上就烂了。
晁盖决定采取“打上，规中，疏下”的策略。
打上，就是对官员阶层严厉打击，露头就打，严厉震慑。
规中，就是要将各项政务，重新梳理规范，约束公吏的同时，给他们新的升迁渠道。
疏下，就是对那些直接面对百姓的行走们，进行收编疏导，给他们一条新的活路。
在这种总体思路之下，晁盖参照现代行政格局，改革如下：
在州府一级，主官为知州，负责全面事务。一文一武辅助。文官为通判，武官为都监。
下设十二曹
考功曹：负责官吏登记、调动。
助民曹：负责户籍统计、抚恤。
强农曹：负责农业推广，粮食征收。
审判曹：负责审判州城和各县上报案件。
治安曹：负责维持城内巡防治安，侦破案件。
营商曹：负责辖区内各种商铺、行会规范。
工业曹：负责工厂建设。
路桥曹：负责道路和桥梁铺设。
财税曹：负责财务开支，课税征收。
劝学曹：负责所有学校兴建，教师招募与认证。
医药曹：负责医师、药房等医药事业。
廉政曹：负责处理对官吏的举报和查办。
十二曹主官统称曹长，下辖众多具体办事人员，分为曹佐官、督办、行走三个级别。
设曹长1人，佐官3人，督办6人，行走20人，共计30个编制。治安曹另设带刀捕快50人。
知州不再升堂审案，而是负责督导十二曹长开展工作。为了辅助知州工作，设立文书班，文书十人，设主簿一人，协助知州发布政令。
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