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政和七年，三月二十七日，晁盖返回了登州城。
继续自己未完成的政治改革，将改革深入到乡镇和农村。
乡镇一级，主官称为镇长，九品；辅助官四人，分别为:财务官、团练队长、药馆医师、镇学校长；十品。
村庄一级，主官称为村长十一品，辅助官四人，分别为会计、民兵队长、赤脚医生、村学教师；十二品。
这便是乡镇、农村改革的要点。
主要原因，就在于宋朝在乡镇、农村两级实行的保甲制度已经崩溃。
宋朝的保甲制度，最早始于王安石变法。
宋神宗时期，禁军达到六十万，地方厢军达到百万，但是战力低下。苏澈上书言：地方土兵一人可当禁军三人；而养禁军之费，可养土兵三人。宋朝“冗兵”成为国家巨大负担。
土兵，本土之兵也。
王安石担任宰相开始变法后，便积极推行“保甲法”：
以户为单位，设户长，出保丁1人；自备兵器、干粮。
十户为甲，设甲长，领保丁10人；自备兵器，三人必须有弓。
十甲为保，设保长，领保丁100人；自备兵器，自备弓箭30张。
五保为一大保，设保正，领保丁500人，每半年已进行一次为期一个月的军事训练。
王安石以为，这种保甲制度，即可编户齐民，又能编练保丁，逐渐取代裁撤地方厢军。
但在实际操作中，保甲法却成为了一项恶政，给底层百姓带来了沉重的负担。
第一，抽调比例过高。每户出一人，还得是青壮，几乎就相当于把家中的顶梁柱抽走了。一旦外出数月，家中农事将会受到严重影响。
第二，保丁既没有军饷，作战还得自备兵器、干粮。大宋土地兼并严重，既没有唐朝府兵那样的国家授田，又没有秦朝那样的军功授田，让一群本来就贫穷的佃户无偿的自备兵器、干粮长期外出打仗，想一想也知道不会有战斗力。
第三，弓很贵，箭支等消耗品更是大头，十个人里面就要有三个弓箭手，借高利贷才能凑齐啊。
第四，军事训练时间不合适。保丁要想有战斗力，不训练是不行。但是训练时间过长又耽误农事。保甲法推行前期，地方官员为了完成军事检验，经常拉着保丁在春耕、夏收、秋收时节进行军训，让百姓苦不堪言。
而农耕不善，会导致本就贫穷的农村更多破产，破产的农民更不可能自备干粮去当兵，加上政敌的攻击，最终走向崩溃，名存实亡。
总得来说，王安石保甲法的初衷就是错的，不想着提高正规军的战斗力，反而将压力转嫁给底层百姓，希望让平民百姓自备干粮无偿去保家卫国！
简直痴人说梦，又想让马儿跑，又不给马儿草，这不就是欺负人嘛。
反过来说，如果王安石真的去改革禁军，提高禁军的战斗力，恐怕宋神宗又不高兴，早就把他革职下狱了。
所以就陷入了死结。王安石之后，保甲法虽然纸面上还有，但是已经没有了军事功能，反而变成了收税的工具。
晁盖早些年所担任的就是一大保的保正，不再统辖保丁，而是负责东、西溪村和周边几村的巡查、警戒、收缴赋税、处理纠纷等事宜。不但没有俸禄，征缴赋税的时候还招人烦，收税不足，还得自己补上。属于吃力不讨好的位置。
所以保正一般由富户担任，属于强制征役。如果富户心善手段不硬，征税不足，自己填补几年之后就把自己掏空了，官府再强制征役其他人；如果富户心黑手狠，再与官吏勾结，强取豪夺，就能进一步化身为豪强。
晁盖之前能担任保正这么多年，不但没有被掏空，还扩张家业，成了当地豪强，更是获得了义薄云天的美誉，其中手腕不足为外人道也。
就跟宋江当押司那么多年，经常仗义疏财，还给家里积累了几百顷土地一样，皇权不下乡，自然就给了他们上下其手的机会。
这次乡镇、农村的改革，便是要在乡镇、农村两级建立品级秩序。镇长九品、村长十一品。
以前所言的“皇权不下乡”，指的便是官府不直接任命乡镇、农村的官员。但晁盖的改革却打破了这一规矩。镇长、村长由本地推举，但是县衙具有任免的权利。
温水煮青蛙，先把皇权的手延伸到基层，让他们适应官府对他们的任免。
然后再用几次乡村选举，挑动乡间地主内斗，官府再以调停人的角色出现，慢慢将影响力深入基层。从而深化改革。慢慢来，这个不急。
不同于保甲制度的军事目的，乡镇、农村改革的主要目的在于编户、收税、自保。
村庄一级，设村长一人。以自然状态的村庄为单位，划分村庄边界，在县衙登记。
村内辅助四人，分别为会计、民兵队长、赤脚医生、村学教师。
会计负责村内财务，税收，上级拨款发放。
民兵队长可统领十名民兵，主要功能在于自保和防盗。
赤脚医生负责村内百姓卫生、医治。
村学教师负责村内百姓启蒙。
“我等村小、民穷，看病都要去二十里之外的村镇，哪儿来的医生啊？我们村内能读书识字的人都没几个，教师更是一个也无，这可如何是好？”
三月二十八日，蓬莱县内，下辖8镇、6乡，124村的人员齐聚县衙。光是召集这些人来，安排食宿都让县衙众多公职人员忙的不可开交，这才在天王前来蓬莱县之前，完成了人员召集。
“无妨。任何事都无法一蹴而就。每村、每镇五个人的编制，俸禄一定会足额发放。不会多，也不会少。
将来，每村要有小学，学制三年，让学生读书识字。
将来，每镇要有中学，学制三年，让学生们明理开悟。
将来，每县要有高中，学制三年，让学生们学习专业技能，教师、医生、工程、造船各类科目。
将来，每州郡会有文武学院。为国家储备人才。”
晁盖与8镇、6乡，124村的人员座谈，现场回答他们的疑问。
众人面面相觑，什么小学、中学、高中、文武学院太遥远了，但听到说俸禄足额发放，众人心思都活跃起来。
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